Adrián Ojeda*. Alejandro Pérez Bigot**.
*Cátedra de Economía Política. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Políticas, UNNE.
**Laboratorio de Desarrollo Territorial. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Políticas, UNNE.
1. Introducción
En el contexto actual de interconexión global, la internacionalización de los gobiernos locales ha dejado de ser una mera agenda de relaciones exteriores para transformarse en una herramienta de gestión crítica. El objetivo fundamental es lograr la inserción del territorio en el contexto de la globalización, utilizando la calidad institucional como un «lenguaje común» que permita a los municipios establecer un diálogo efectivo con actores internacionales.
El hecho de que un modelo de gestión de alcance global, como es ISO 9001, haya logrado difundirse también en administraciones municipales, ofrece una referencia común a todos los gobiernos locales interesados no sólo en incorporar herramientas de calidad, sino también hacerlo bajo criterios validados a nivel internacional.
La ISO (Organización Internacional de Normalización) nuclea a más de 160 países. Esta cifra da una idea de la amplitud de los alcances de la actividad de normalización técnica a lo largo del planeta. Presentada en 1987, la serie de normas ISO 9000 sobre sistemas de gestión de la calidad aumentó notablemente el conocimiento público de una organización que anteriormente concentraba su actividad en la normalización de productos y dispositivos, en áreas técnicas bien definidas. Contrariamente, el carácter genérico del modelo ISO 9001, aplicable a organizaciones de todo tipo y tamaño, permitió un acelerado proceso de difusión de las certificaciones, en una primera etapa en empresas industriales y luego en el sector servicios, para más tarde alcanzar también a instituciones de la sociedad civil, gobiernos y administraciones públicas, llevando a la realidad aquella definición básica que se encuentra en la propia Norma, cuando habla de su aplicabilidad a organizaciones de todo tipo y tamaño. Los gobiernos locales han demostrado ser parte activa en los procesos de expansión de la gestión de calidad en distintos ámbitos de la sociedad, no solamente a través de la certificación ISO 9001, sino también de esquemas de reconocimiento como los premios nacionales o los modelos de excelencia propuestos desde instituciones de la sociedad civil.
Frente a esta tendencia, cabe señalar que la certificación ISO 9001 es la única alternativa de carácter universal, siendo que cada país miembro de la ISO la homologa en su ámbito nacional y la traduce a su propio idioma. La denominada certificación de tercera parte surgió como una solución para aquellas organizaciones que debían realizar evaluaciones sobre terceros (proveedores, por ej.), pero que gestionadas en forma directa por ellas mismas habrían supuesto altos costos y tiempos excesivos
2. Marcos de referencia para la modernización municipal basada en la Calidad. El aporte de las normas técnicas internacionales y los modelos de excelencia.
Toda estrategia de modernización municipal que busque ser reconocida en el plano internacional debe sustentarse en la adopción de estándares de consenso global. Las normas ISO cumplen esta condición, al ser emitidas por una organización mundial de la que
participan más de 160 países, de todos los continentes. Por otra parte, existen foros y asociaciones internacionales, especializadas en temáticas locales, como es el caso de la Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM). Concretamente, pueden recomendarse referencias que tales como:
- La Norma ISO 9001: Se trata de la norma certificable de gestión de calidad, de carácter genérico, es decir aplicable a organizaciones de todo tipo y tamaño. En un contexto de innovación en la gestión pública, funciona como un lenguaje universal que permite la integración en redes de conocimiento y cooperación técnica internacional.
- La Norma ISO 18091: Este documento técnico profundiza específicamente en la temática de la gestión local, proporcionando directrices para la aplicación de la ISO 9001 en gobiernos locales. Su utilización facilita la colaboración con agencias internacionales para ampliar servicios y mitigar riesgos, bajo enfoques centrados en los ciudadanos.
- El Modelo de Buen Gobierno y Calidad Democrática de la UIM: Adoptar este modelo implica un grado avanzado de complejización de la estrategia de Calidad, en razón del nivel de exigencia que plantea en relación a las normas antes citadas. Aquí se propone una visión de gobernanza basada en la «sociedad en red», donde el gobierno local diseña políticas activas de inserción externa para generar sinergias territoriales.
Los modelos citados no se excluyen mutuamente, sino que pueden presentarse como escenarios de avance progresivo, o ensayarse aún formulaciones de síntesis que extraigan de cada esquema los elementos que para determinado gobierno local se consideren los más adecuados para una estrategia de modernización basada en principios de Calidad. Para aquellos municipios que prefieran contar con una certificación de tercera parte, la decisión deberá orientarse básicamente hacia la Norma ISO 9001, sin que ello restrinja la posibilidad de continuar luego incorporando nuevos modelos y herramientas adicionales. En ese caso, al momento de elegir un organismo de certificación se recomienda realizar la selección entre aquellos que se encuentren acreditados en el ámbito nacional de que se trate (ante el Organismo Argentino de Acreditación, OAA, para el caso argentino). Este criterio asegura condiciones de competencia técnica y respaldo internacional, por cuanto la gran mayoría de los entes nacionales de acreditación participan de redes internacionales de reconocimiento multilateral (IAF; ILAC). Un gobierno municipal es un poder público a escala local. Por lo tanto, sus decisiones deben respetar principios de institucionalidad en todos los niveles. De aquí que se sugiera que las certificaciones sean otorgadas por entidades acreditadas, dentro del marco de esquemas nacionales de normalización y evaluación de la conformidad. En la República Argentina existe el Sistema Nacional de Calidad, creado por el Decreto PEN 1066/2018, del cual el OAA es una pieza estructural.
3. La Diplomacia Económica Local y el marco internacional de regulación del comercio.
La gestión de la calidad se revela como un componente estratégico de la diplomacia económica local, al poner en sintonía al gobierno local con los actores productivos del territorio. Según sus características, las empresas deben enfrentarse a exigencias competitivas, fijadas por el contexto económico, y exigencias reglamentarias, determinadas por las regulaciones impuestas por los Estados. En el primer caso, la certificación de normas ISO es una clave de acceso a los mercados, cuando se habla de campo voluntario.
Pero también se utilizan normas ISO en los regímenes de certificación obligatoria, en el denominado campo regulado. En efecto, el Acuerdo de Obstáculos al Comercio firmado a nivel de la Organización Mundial del Comercio (OMC) establece que en la medida de lo posible los reglamentos técnicos nacionales deben basarse en normas del campo voluntario (ISO, IEC, UIT). Este tratado apunta a la facilitación del comercio, aumentando el potencial de competitividad territorial al posibilitar que las empresas fabriquen productos bajo normas universales y accesibles, eliminando los obstáculos técnicos que resultan de regulaciones burocratizadas, y que varían según el país de destino, creando dificultades en la planificación industrial. Un gobierno local que, a través de sus agencias de desarrollo, domina estas normativas y apoya a sus PyMEs en la certificación, está dotando a su sector productivo de las «llaves» necesarias para el acceso a mercados externos. De este modo, la calidad institucional se transforma en un activo local que potencia la competitividad y la capacidad exportadora de un territorio inteligente. Se trata de lograr una combinación virtuosa entre la calidad aplicada internamente a los procesos de la administración municipal, y la calidad como cultura local extendida al gobierno y los actores territoriales.
4. Internacionalización, Gobernanza y Competitividad.
Un gobierno local «internacionalizado» puede utilizar la mejora continua para posicionarse como un actor confiable y resiliente, al contar con una estructura de gestión eficiente basada en el cumplimiento de estándares internacionales ampliamente reconocidos. Una ventaja clara de la certificación ajustada según alcance está dada por la posibilidad de priorizar áreas determinadas de la política local, pudiendo concentrar un esfuerzo de aplicación (de ISO 9001, por ej.) apoyado en indicadores seleccionados entre los propuestos por el modelo ISO 18091, según recortes temáticos que pueden corresponder a programas internacionales enfocados sobre ciertos aspectos de la agenda territorial. Este esquema plantea un marco de autoevaluación basado en 39 indicadores de gestión de políticas públicas, distribuidos en cuatro categorías principales: a) desarrollo institucional para un buen gobierno; b) desarrollo económico sostenible; c) desarrollo social incluyente;
d) desarrollo ambiental sostenible. Si el municipio, por ejemplo, está interesado en temas de movilidad, puede aplicar el indicador nro. 6 dentro del eje de desarrollo económico sostenible, presentado bajo el siguiente título: ―Movilidad sostenible y segura, vías de comunicación e interconexiones‖. Si en otra situación el gobierno local se postulara a un programa de financiamiento sobre gestión de los residuos sólidos, podría trabajar sobre el indicador nro. 2 dentro del eje de desarrollo ambiental sostenible. Los aspectos referidos a la calidad democrática suelen ser promovidos por organismos internacionales. El eje sobre desarrollo institucional para un buen gobierno incluye un indicador específico (nro. 8) sobre participación ciudadana, cultura democrática y compromiso de la comunidad en políticas públicas y programas. Como puede observarse, un abordaje selectivo en la adopción de indicadores puede ser una opción práctica para introducir al municipio en esta lógica de trabajo que puede luego consolidarse de manera progresiva en el tiempo.
Desde un punto de vista metodológico, el uso de indicadores permite a las ciudades compararse objetivamente con sus pares a nivel mundial en términos de sostenibilidad e inteligencia, elevando su prestigio competitivo. En materia de indicadores urbanos, la ISO ofrece tres normas que ya cuentan con experiencias de aplicación en ciudades sudamericanas: ISO 37120 sobre Indicadores para Servicios Urbanos y Calidad de Vida; ISO 37122 sobre Indicadores para Ciudades Inteligentes e ISO 37123 sobre Indicadores para Ciudades Resilientes. Estas normas son elaboradas por el comité técnico ISO/TC 268 sobre Ciudades y comunidades territoriales durables, y cuenta con miembros
iberoamericanos. Algunos con carácter de participantes (Brasil; España; Perú; Portugal) y otros como observadores (Argentina; Chile; Colombia; México). El modelo se basa en diecinueve grupos de indicadores, que comprenden la economía, educación, energía, ambiente y cambio climático, finanzas, gobierno, salud, vivienda, población y condiciones sociales, esparcimiento, seguridad de las personas, residuos sólidos, deporte y cultura, telecomunicaciones, transporte, agricultura urbana y seguridad alimentaria, planificación urbana, aguas de desecho y servicios de agua potable. De manera similar a la planteada para el modelo ISO 18091, también la aplicación de estas tres normas pueden ser proyectada de manera gradual en el tiempo.
Por último, el Consenso Territorial aparece aquí como un concepto basado en la adopción de estándares, al crear una cultura de calidad que facilita el entendimiento entre actores locales y contrapartes internacionales, generando un verdadero activo local estratégico.
5. Análisis desde las Relaciones Internacionales: Paradiplomacia y Confianza.
Desde la óptica de las Relaciones Internacionales, la gestión de la calidad opera como una «credencial de confianza» en un sistema internacional descentralizado. La paradiplomacia moderna exige que los gobiernos locales sean protagonistas del cambio, creando redes de políticas públicas y colaborando con empresas, ONGs y organismos multilaterales para atraer inversiones basadas en la previsibilidad de sus procesos internos. En este contexto, el término confianza se asocia a condiciones de gobernabilidad basadas en la competencia técnica para articular intereses territoriales, y para gestionar proyectos orientados a resultados concretos y medibles. La gestión de calidad adoptada como herramienta de mejora, aplicando los conceptos y modelos que ofrece la literatura de administración de organizaciones, y sus interpretaciones en la esfera pública, independientemente de una posible certificación externa. O bien presentada como una estrategia de validación por entidades de tercera parte, y esta vez sí asociada a una certificación ISO 9001 otorgada por una agencia acreditada. La historia muestra que la elaboración de una norma ISO dedicada a la gestión de la calidad se basó en sólidos antecedentes de desarrollo de la temática, concluyendo en un documento que al ser emitido por una organización internacional alcanzó un amplio grado de difusión en los más de 160 países que conforman el organismo. En otras palabras, la elaboración novedosa de una norma sobre sistemas de gestión, cumpliendo los estrictos mecanismos de los comités de la ISO, fue posible gracias a los antecedentes teóricos, a los casos reales y a la representatividad de los miembros del órgano de estudio (en ese caso, el ISO/TC 176). La experiencia fue realmente novedosa porque por primera vez la ISO emitió un referencial diferente a las tradicionales normas de producto, ensayando una serie dedicada a sistemas de gestión, y abriendo así una línea de actividad que lograría consolidarse en el tiempo, actualizando la propia serie ISO 9000, e incorporando nuevas normas sobre ambiente (ISO 14000), salud y seguridad en el trabajo (ISO 45001), gestión antisoborno (ISO 37001), entre otras, contribuyendo así a una mayor presencia de la ISO en mercados y sociedades, en todo el mundo. Cabe finalmente subrayar que al hablar de redes de políticas públicas, la posibilidad de contrastar realidades comparables depende de la utilización de parámetros válidos, y en esa dirección la aplicación de sistemas de calidad normalizados aporta una referencia y una metodología de carácter universal, al alcance de todos los gobiernos locales, en cualquier país. Las redes, las mallas interactores, son la clave para facilitar la innovación.
6. Conclusiones.
La formulación de una Política de Calidad a nivel de un gobierno local, y la implementación conexa de un Sistema de Gestión de Calidad (SGC) en la administración municipal conforma, en esencia, un acto de estrategia exterior. Al alinearse con estándares globales y con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la ONU, el gobierno local deja de ser un simple administrador de servicios para convertirse en un actor confiable, resiliente y competitivo en el escenario mundial. La calidad institucional es el vehículo que permite recuperar la confianza ciudadana y asegurar una gestión integral y sostenible del territorio. Esta afirmación se apoya en la relación explícita que la Norma ISO 18091 establece con los ODS de la ONU. En el Anexo D del documento se presenta un gráfico circular dividido en cuatro cuadrantes que corresponden a los ejes del modelo (1. Desarrollo institucional para un buen gobierno; 2. Desarrollo Económico Sostenible; 3. Desarrollo Social Incluyente; 4. Desarrollo Ambiental Sostenible). Luego se toman los indicadores de caja eje para relacionarlos, cada uno de ellos, con los ODS vinculados a la temática. Por ejemplo, dentro del eje 1 la profesionalización de los servicios públicos (indicador nº 2) se relaciona con los objetivos 10 (reducción de las desigualdades) y 17 (alianzas para lograr los objetivos). Dentro del eje 2, el turismo (indicador nº 5) se vincula a los objetivos 8 (trabajo decente) y 12 (producción y consumo responsables). Para el eje 3, los servicios públicos (indicador nº 1) se asocian a los objetivos 6 (agua limpia y saneamiento) y 11 (ciudades y comunidades sostenibles), mientras que como parte del eje 4 a las acciones para el cambio climático y la educación ambiental (indicador nº 9) se hacen corresponder los objetivos 11 (ciudades y comunidades sostenibles), 13 (acción por el clima) y 4 (educación de calidad).
En definitiva, la gestión de la calidad en los gobiernos locales trasciende la modernización administrativa para consolidarse como un acto de estrategia exterior que posiciona al municipio como un protagonista del cambio en el escenario global. Al adoptar lenguajes universales de gestión y alinearse con los Objetivos de Desarrollo Sostenible, el territorio no solo fortalece su confianza interna y legitimidad ciudadana, sino que también construye una credencial de confiabilidad internacional indispensable para la cooperación técnica y la inserción productiva en mercados mundiales. Esta integración sistémica entre calidad e internacionalización permite transformar la gestión local en una herramienta de gobernanza resiliente, capaz de convertir los estándares globales en bienestar social y competitividad territorial efectiva.
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