Por: Alejandro P. Bigot, Mgter. Ing. Industrial.
La normalización técnica y la denominada evaluación de la conformidad trasponen los límites primitivos de la economía industrial, para convertirse en un asunto mayor de interés institucional, en razón de su incidencia en el desarrollo de naciones y sociedades. Tres premios Nobel de Economía teorizaron acerca de las relaciones entre fortaleza de las instituciones y desarrollo económico y social. En una línea de tiempo se destacan North (1993) con su corriente conocida en los medios académicos como Neoinstitucionalismo, y más recientemente Acemoglu y Robinson (2024), con sus aportaciones conceptuales sobre instituciones inclusivas y extractivas.
Este enfoque es pertinente para examinar el caso argentino, por cuanto el primer hito histórico relevante fue un hecho institucional, dado por la adhesión de la República Argentina a la Convención del Metro (Paris, 1875), por impulso del Presidente Domingo Faustino Sarmiento. Medio siglo más tarde, se produce un nuevo hito: la creación del IRAM, en 1935. Pero a diferencia del anterior, no se trató de una decisión gubernamental, sino de la creación de una asociación civil basada en una participación plural de actores representativos de diversos sectores. Bajo la denominación original de Instituto Argentino de Racionalización de Materiales, la entidad surgió como una referencia técnica central para la industria local, en pleno desarrollo del proceso de sustitución de importaciones. Aún cuando haya sido una iniciativa sociocéntrica, la centralidad alcanzada por el IRAM le otorga un indiscutible carácter de construcción institucional, beneficiosa para el país.
En 1994 el Estado Nacional retoma la iniciativa, a través de la creación de una estructura orgánica ordenada por el poder público, e integrada por todos los actores institucionales vinculados a la normalización y la evaluación de la conformidad en la República Argentina. Mediante el Decreto 1474/94, se conforma el Sistema Nacional de Normas, Calidad y Certificación, siguiendo reglas del arte vigentes internacionalmente. La base argumental de este Decreto presentaba a la normalización técnica como condición indispensable para la modernización industrial, afirmando que la calidad de los bienes y servicios debía entenderse más ampliamente como parte de procesos de transformación de la Sociedad, bajo una clara orientación hacia el denominado campo voluntario. En efecto, el propósito original del Sistema quedaba evidenciado al plantear el desarrollo de instrumentos confiables a nivel local e internacional para las empresas que voluntariamente desearan certificar sus sistemas de calidad, productos, servicios y procesos a través de un mecanismo que contara con los organismos de normalización, acreditación y certificación, integrados de conformidad con las normas internacionales.
Tras una audiencia pública, el IRAM pasó entonces a ocupar el lugar formal de instituto de normalización dentro del Sistema Nacional, adquiriendo reconocimiento público luego de décadas trayectoria como organización civil. Es de hacer notar que el rol del IRAM como representante argentino ante la ISO antecedía largamente a la aparición del Sistema Nacional en 1994, razón por la que su oficialización se interpretó también como señal favorable hacia el frente externo, al apoyar la continuidad institucional de una organización de normalización basada en el consenso.
Respecto del organismo de acreditación, la situación fue diferente al no existir previamente en el país ninguna entidad de características asimilables. El Decreto 1474/94 establecía que su conformación debía responder a la figura jurídica de organización civil sin fines de lucro, en coincidencia de criterios con lo dispuesto para el organismo de normalización. Sin embargo, para este caso el Estado se reservaba atribuciones tutelares para la dirección del organismo, aun manteniendo un modelo de gobernanza abierto a la integración de los sectores productivos, del consumo, universitarios, científicos y tecnológicos. El proceso condujo a la constitución formal, en 1995, del Organismo Argentino de Acreditación, conocido por su sigla OAA.
Un cuarto de siglo más tarde, el Decreto 1066 de 2018 sancionó modificaciones al anterior Decreto 1474/94, introduciendo consideraciones sobre reglamentos técnicos, en lo que significó una ampliación de alcances hacia el llamado campo regulado. De esta forma, el esquema pasó a denominarse “Sistema Nacional de Calidad”, estructurándose en tres niveles. El nivel 1, representado por el Consejo Nacional de Calidad, como órgano superior de coordinación en políticas de calidad y en materia de normalización y certificación, y el Comité Asesor, como órgano de consulta del Consejo. A su vez, el nivel 2 está conformado por las cuatro entidades estructurales del Sistema: a) El Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), como institución responsable de la realización, mantenimiento y diseminación de los patrones nacionales de medida y de su reconocimiento internacional; b) El Organismo de Normalización (IRAM) como entidad a nivel nacional responsable de la emisión y actualización de las normas; c) La Comisión de Reglamentadores Técnicos (CRT), como comisión interministerial responsable de la articulación entre los organismos reglamentadores y de velar por el cumplimiento de Buenas Prácticas Reglamentarias; d) El Organismo de Acreditación (OAA), como entidad a nivel nacional responsable de la acreditación de los organismos de certificación de los sistemas de calidad, productos, servicios y procesos, y de la acreditación de los organismos de evaluación de la conformidad. Luego, el nivel 3 está integrado por los Organismos de Certificación de sistemas de calidad, productos, servicios y procesos, y de los laboratorios que actúan en el campo de los ensayos y las calibraciones. Estas entidades deben constituirse bajo las formas previstas en las normas sobre la materia y encontrarse acreditados a nivel nacional por el Organismo de Acreditación previsto en el Decreto (en la práctica, el OAA). En este tercer nivel se incorporan asimismo los auditores de sistemas de calidad, personas calificadas y debidamente certificadas por el citado Organismo de Acreditación conforme con las normas dictadas en la materia, los que realizan tareas de auditoría de los sistemas de calidad para los organismos de certificación.
Respecto de la configuración original de 1994, el nuevo Sistema Nacional de Calidad integró explícitamente al INTI en su condición de autoridad metrológica nacional. A su vez, la relevancia otorgada a las cuestiones regulatorias permitió acelerar los acercamientos que ya habían comenzado antes, entre el OAA y autoridades de aplicación de reglamentos técnicos. Tendencia que fue consolidándose en forma progresiva, a medida que la acreditación de organismos de certificación y de laboratorios de ensayo comenzaba a imponerse como requerimiento obligatorio en determinados ámbitos regulados, como fue el caso de la seguridad eléctrica, autopartes, cementos, aceros para la construcción, juguetes, entre otros. Al hablar de organismos reglamentadores, el nuevo esquema legal fija un anclaje bien definido del Sistema en el campo regulado, formalizando un curso de acción que el OAA había comenzado a recorrer años antes, ocupando en los hechos una zona de intervención que el propio Decreto 1474/94 había dejado fuera de su alcance, bajo el dominio absoluto de una fundamentación orientada hacia la competitividad económica.
La Metrología aplicada en las transacciones comerciales es también un segmento regulado históricamente por el Estado. De allí surge la denominación de Metrología Legal, objeto de una Ley (Nº 19.511), promulgada en 1972 y mediante la cual se estableció el Sistema Métrico Legal Argentino (SIMELA). En 2017 (un año antes de la antes explicada transición al Sistema Nacional de Calidad), se sanciona el Decreto Nº 960/17 cuyo objeto fue reglamentar la Ley de Metrología Legal con el propósito de reorganizar las funciones del Servicio Nacional de Aplicación (introducido en el artículo 28º de dicha legislación), de forma de tornar más eficiente su gestión y dar mayor celeridad a los procedimientos de control metrológico, preservar la lealtad en las relaciones comerciales, la seguridad para los usuarios y la preservación de patrones que eviten errores, con un efectivo contralor y vigilancia en el mercado interno. Allí se determinaba que el Servicio Nacional de Aplicación se integraría con la ex – Secretaría de Comercio de la Nación y el INTI, en su condición de organismo descentralizado perteneciente al entonces Ministerio de Producción. Pero no obstante, este Decreto dejaba abierta la posibilidad de integrar además a otros Organismos Públicos y/o Privados que la mencionada Secretaría pudiera designar. Esta apertura encontró un cauce concreto dos años más tarde, en una resolución (N° 611 de 2019) de la ex Secretaría de Comercio Interior, en la que se aprobaban normas y procedimientos sobre operaciones de control metrológico, y más específicamente los requisitos y procedimiento para la acreditación y reconocimiento de laboratorios (y reparadores) a integrarse en el Servicio Nacional de Aplicación.
Una definición actualizada sobre el papel concentrador del INTI en el campo de la metrología había sido establecida anteriormente, en 2004, a través de una resolución de la entonces Secretaría de Coordinación Técnica del Ministerio de Economía y Producción, sobre la emisión de declaraciones de conformidad de instrumentos de medición reglamentados. Esta norma determinaba que todo fabricante o importador debía requerir al INTI la realización de una auditoría sobre los ensayos efectuados para constatar la conformidad de las unidades producidas con el modelo aprobado y con la reglamentación vigente.
Como puede advertirse, desde la sanción de la Ley de Metrología Legal en 1972 se han ido sucediendo normativas de distinto orden, emitidas por áreas ministeriales que fueron cambiando de nombre a lo largo del tiempo. En este artículo se citan solamente algunas de ellas, por razones de simplificación didáctica. Una referencia completa aparece en los considerandos de una resolución reciente, que dentro de un marco político general de desregulación, interviene en forma directa sobre la problemática de los instrumentos de medición. En efecto, la Resolución Nº 276/2024 de la Secretaría de Industria y Comercio parte de una apreciación crítica acerca de la normativa existente hasta ese momento, utilizando términos tales como “demoras en la gestión”, “trabas y obstáculos”, “incrementos en los costos de las transacciones”, “pérdida de tiempo en trámites”, y “perjuicio para los consumidores”. Desde una manifiesta perspectiva de desburocratización, la resolución responde al enfoque de buenas prácticas en materia de simplificación aplicables para el funcionamiento del Sector Público Nacional, a modo de marco conceptual creado por el Decreto Nº 891 de 2017, al cual la resolución hace una referencia explícita.
En el caso de la norma analizada, el planteo de simplificación apuntó a la presentación de solicitudes de aprobación de modelo, verificaciones primitivas y verificaciones periódicas para los instrumentos de medición reglamentados (indicados en el Anexo III de la Resolución), buscando mayor claridad y menor discrecionalidad en los procedimientos del área de metrología legal. Como en toda norma jurídica, es en la parte resolutiva donde reside la decisión de política pública, y allí se advierte una primera intención clara de revitalización del papel institucional del Sistema Nacional de Calidad, al designar al Organismo Argentino de Acreditación (OAA) como parte integrante del Servicio Nacional de Aplicación de la Ley N° 19.511. Esta medida supuso una articulación lógica dentro del aparato estatal, por cuanto el Decreto 1066/2018 creó un esquema organizativo de primer orden que debió reconfigurar el mapa gubernamental de áreas que administran reglamentos técnicos, al menos en lo respectivo a las interfases entre autoridades de aplicación de regulaciones y los nuevos agentes introducidos por el Sistema Nacional de Calidad. Sin embargo, el tramado de estos vínculos se reveló lento y dificultoso en los hechos, a pesar de lo cual el OAA logró avanzar en no pocos segmentos del campo regulado. Ante esta realidad, toda norma que tienda a reforzar la presencia institucional y los márgenes de acción del Sistema Nacional de Calidad resulta una contribución favorable según las reglas del arte. La Ley promulgada en 1972 convirtió a la Metrología Legal en un área regulada dentro del Estado argentino moderno. Área donde el INTI mantuvo siempre un rol preponderante, aún validado por el propio Decreto 1066/2018 al posicionarlo en el Nivel 2 del Sistema Nacional de Calidad, como la institución responsable de la realización, mantenimiento y diseminación de los patrones nacionales de medida, y de su reconocimiento internacional.
La actuación del OAA en el campo regulado permite que agentes no estatales puedan participar de la administración de reglamentos técnicos, ampliando las capacidades de las que pueden disponer las autoridades regulatorias. Puede tratarse de organismos de certificación privados (sociedades comerciales; ONGs, o cooperativas), de laboratorios también privados, y aún de laboratorios universitarios, por ejemplo. La condición excluyente está dada por la acreditación bajo la norma internacional ISO/IEC que corresponde a cada sector (para el caso de los laboratorios de calibración y ensayos, se trata de la ISO/IEC 17025). En este orden de ideas, la Resolución Nº 276/2024 no debe interpretarse como una simple medida de desregulación. También implica una decisión racional de fortalecimiento del rol institucional del Sistema Nacional de Calidad, al otorgar mayores márgenes de operación al OAA dentro de la administración pública nacional. Puede sostenerse que la lógica de simplificación burocrática se apoya en la racionalidad técnica asociada a un organismo (el OAA) que está sujeto a auditorías internacionales a nivel de IAF (International Accreditation Forum) e ILAC (International Laboratory Accreditation Cooperation).
La existencia del OAA permite multiplicar, en el contexto nacional, la oferta de certificadores y laboratorios cuya fortaleza reside en las acreditaciones obtenidas bajo las máximas exigencias internacionales en cuanto a competencia técnica. De ningún modo la Resolución Nº 276/2024 relega al INTI a un espacio marginal, sino que conserva sus facultades anteriores, pero ahora compartidas con nuevos actores, en un plano de equivalencia. Estos nuevos actores son los organismos de certificación y los laboratorios de ensayo acreditados ante el Organismo Argentino de Acreditación, que aparecen en los artículos de la Resolución donde se establecen las disposiciones referidas a declaraciones de conformidad de instrumentos de medición reglamentados, aprobaciones de modelo, verificaciones primitivas y verificaciones periódicas.
En conclusión, la norma analizada alienta una mayor visibilidad del Sistema Nacional de Calidad, al aumentar su injerencia en el plano de la Metrología Legal, incorporando al OAA al Servicio Nacional de Aplicación de la Ley N° 19.511. Es de hacer notar que en 1972, cuando se sanciona esta Ley, la República Argentina no contaba aún con ningún ente de acreditación sometido a estrictos mecanismos internacionales de control, como los acuerdos de reconocimiento multilateral firmados por el OAA y que colocan al organismo en igualdad de condiciones con sus homólogos del mundo desarrollado. La tendencia apuntada consolida una visión sociocéntrica, que favorece la iniciativa de grupos no estatales, al permitirles crear y organizar agencias y laboratorios que sólo podrán alcanzar la acreditación si atraviesan satisfactoriamente un proceso transparente de evaluación, bajo normas ISO/IEC, trazables internacionalmente. Se trata de un indudable avance en materia de calidad institucional en una sociedad abierta.
Junio de 2025.