Adrián Ojeda*. Alejandro Pérez Bigot**.

*Cátedra de Economía Política. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Políticas, UNNE.

**Laboratorio de Desarrollo Territorial. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Políticas, UNNE.

1.  Introducción.

Las democracias latinoamericanas atraviesan un periodo crítico caracterizado por la erosión de la confianza ciudadana hacia sus instituciones y representantes. Como advirtió Nelson Mandela en un discurso que podemos encontrar en los textos, si la democracia no logra resolver las necesidades básicas de alimentación, salud y educación, termina convirtiéndose en una ―cáscara vacía‖. Frente a cuestionamientos de carácter global, los liderazgos locales suelen mantenerse a salvo, a fuerza de proximidad con los vecinos y de capacidad concreta de resolución de necesidades inmediatas en el terreno.

La afirmación anterior no implica la reducción a escala de un ejercicio de validación de la práctica democrática, sino que más bien conlleva el planteo de un objeto de estudio y experimentación, enfocado hacia una reconstrucción crítica del sistema en todos sus niveles. Ante tal escenario atravesado por contradicciones, la academia y la gestión pública proponen un cambio de paradigma: transitar desde una visión jerárquica y unilateral del gobierno hacia un modelo de gobernanza relacional basado en la innovación política. Y es especialmente a nivel territorial donde la componente relacional se manifiesta con notable vitalidad, a través de expresiones tanto tácitas (ligadas a estilos políticos tradicionales de dirigentes locales) como explícitas, producto de una planificación racional, basada en fundamentos teóricos, aplicados por ejemplo al diseño de modelos de participación ciudadana.

El presente trabajo propone un análisis en dos capas. A partir de contribuciones de Graglia, Aguilar Villanueva y Bobbio, se tratarán los fundamentos teóricos y metodológicos necesarios para reconstruir el vínculo entre el Estado y la sociedad, mediante políticas públicas efectivas. Luego, la atención se centrará en el papel de los gobiernos locales dentro de la esfera macropolítica anterior, incorporando conceptos de gestión de calidad en la faz instrumental de la interacción con la ciudadanía en la escala territorial.

2.  El Fenómeno Político.

Para comprender el alcance de la innovación política, es imperativo definir qué es la política. Desde una perspectiva científica, esta se entiende como el estudio del poder como

fenómeno, es decir, la lucha por la conducción de los rumbos de una sociedad en sus distintos niveles. Sin embargo, para el humanismo, la política no es un fin en sí mismo, sino un medio para la búsqueda del bien común, cimentado en valores como la verdad, la libertad, la justicia y la solidaridad.

Norberto Bobbio complementa esta visión con una ―definición mínima‖ de la democracia, caracterizándola como un conjunto de reglas procesales que establecen quién está autorizado para tomar decisiones colectivas y bajo qué procedimientos. En este marco, la regla de la mayoría es fundamental para considerar las decisiones como obligatorias para el grupo.

La política contemporánea ha evolucionado del estudio exclusivo del “sujeto gobierno” hacia el “proceso de gobierno” o “gobernanza”, integrando la administración pública, las finanzas y la interacción con sectores ciudadanos para lograr una dirección social eficaz. Esta transición hacia una noción de proceso introduce una variable dinámica, y resulta de cierta manera análoga a la evolución del concepto de Calidad en el campo de la administración de organizaciones, tendencia luego adoptada a nivel internacional por la ISO, al incorporar el denominado enfoque de procesos en las últimas versiones de la serie de normas ISO 9000, donde la figura del cliente aparece como el destinatario de todos los esfuerzos de mejora continua. No debe dejar de observarse que la ISO no es una usina de ideas de carácter privado o corporativo, sino una federación de organismos de normalización técnica que en sus propios países se encuentran reconocidos por los propios Estados. Se trata entonces de una robusta construcción institucional de carácter global, que desde la posguerra elabora normas basadas en el consenso.

3.  Neoliberalismo y Populismo en América Latina.

La crisis de legitimidad en la región se explica, en gran medida, por el vaivén entre dos extremos ideológicos que Graglia denomina el “péndulo maldito”. Estos extremos, neoliberalismo y populismo, se definen por sus defectos y excesos, respectivamente.

Podemos decir que, a grandes rasgos, el neoliberalismo en América Latina promueve un Estado ausente o mínimo, subordinado a las leyes de la ―mercadocracia‖. Sus características incluyen un eficientismo privatista y tecnocrático, donde se prioriza el criterio de los equipos técnicos sobre el liderazgo político. Socialmente, fomenta un individualismo aislacionista y una “egocracia”, viendo a la sociedad como un conjunto de entes independientes que compiten por su bienestar particular, anteponiendo el “yo ciudadano” al “nosotros pueblo”. En términos de valores cae en un pragmatismo formalista, limitando la democracia a la observancia de las formas institucionales y a una meritocracia que a menudo ignora la igualdad de oportunidades.

En contraposición, el populismo propicia un Estado omnipresente y estatocrático que se adueña de las necesidades sociales. Se caracteriza por un mesianismo decisionista y una politocracia, confiando en el designio del líder por encima de la asistencia técnica. Promueve un colectivismo corporativista y una sociocracia, donde la sociedad es vista como grupos organizados que pujan por intereses sectoriales, priorizando el “nosotros pueblo” sobre la persona individual. Su debilidad reside en un dogmatismo personalista y autocrático, que restringe la representación a la voluntad del gobernante y premia la lealtad colectiva sobre el mérito, sacrificando a menudo la libertad de divergencia.

La escala territorial puede verse asimismo afectada por el fenómeno del “péndulo maldito”, y presentarse versiones locales tanto del neoliberalismo como del populismo. En efecto, cuando se habla de ordenamiento territorial y usos del suelo, la política de desarrollo urbano se transforma en una arena de disputa entre intereses, que puede analizarse bajo el prisma pendular, cuando se exacerban posiciones, sea en favor de corporaciones dominantes (―mercadocracia‖) o de grupos sociales movilizados de manera intencionada (―nosotros pueblo‖) por una administración municipal de tendencia populista.

4.  La Innovación Política como “Justo Medio”.

Frente a estos extremos, surge la propuesta de políticas públicas basadas en la innovación política. Innovar no es un mero slogan, sino la transformación de la realidad para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos mediante nuevos marcos teóricos, instrumentos y métodos. Este enfoque se asienta en el concepto aristotélico del “justo medio”, que no es una equidistancia estática o de centro, sino un equilibrio dinámico y virtuoso entre extremos viciosos.

Este modelo relacional propone cuatro equilibrios fundamentales:

1. Entre el eficientismo técnico y el mesianismo político (Planeamiento y Gestión).
   1. Entre el abstencionismo y el intervencionismo (Rol del Estado).
   1. Entre el individualismo y el colectivismo (Rol de la Sociedad).
   1. Entre el pragmatismo formal y el dogmatismo personalista (Valores y Fines).

Para ser más precisos, podemos decir que un pilar de la innovación es entender que no puede haber políticas públicas sin planes (programas o proyectos) ni sin actividades (obras o servicios). Los planes son condiciones necesarias pero insuficientes; si no se traducen en acciones, las necesidades permanecen insatisfechas y el plan es solo un “papel escrito”. Inversamente, las actividades sin planeamiento previo son meras inercias o “usos y costumbres” sin metas claras. Por otra parte, si los planes se formulan sin tener en cuenta las condiciones objetivas de implementación, su viabilidad se encontrará fuertemente comprometida. Aún asegurando una correspondencia lógica entre objetivos y recursos, todo plan enfrenta condiciones de incertidumbre sobre los factores que inciden en la acción.

Debe hablarse entonces de escenarios probables, y de relaciones de elasticidad entre recursos y resultados.

Luis F. Aguilar Villanueva refuerza esta idea al definir la política como una hipótesis causal. El éxito de una política depende de la capacidad de forjar los eslabones de la cadena causal, lo que implica que el diseño debe prever el proceso de implementación. La

―complejidad de la acción conjunta‖ es a menudo la causa del fracaso, ya que la multiplicidad de participantes y puntos de decisión reduce drásticamente la probabilidad de éxito si no hay una coordinación efectiva. Aquí es donde el diseño de políticas públicas puede articularse de manera virtuosa con los conceptos de gestión de calidad, a través de la utilización de las herramientas de mejora continua que permiten analizar metódicamente las causas de fallas. Es decir, fallas en la coordinación efectiva antes citada, y derivadas de grados de complejidad en la acción conjunta, cuya tendencia a disminuir debe ocupar la atención del decisor público. A su vez, el enfoque de procesos (asociado a las versiones actuales de las normas internacionales de calidad; ISO 9001), aparece como un paradigma eficaz frente a la existencia de multiplicidad de participantes y puntos de decisión, en los términos antes planteados. Si a pesar de haber destinado recursos los resultados no alcanzan los niveles esperados, una investigación de causas raíz debe conducir a una o varias medidas correctivas, o al menos a una interpretación consistente sobre el comportamiento de variables no controlables. No se trata de errores, sino de decisiones que se toman en base a información imperfecta, bajo condiciones que pueden ser modificables como resultado de acciones de mejora continua. Se trata entonces de planificar bajo una lógica de gestión de calidad, lo que requiere de métodos y personal capacitado.

5.  Hacia un Estado responsable y una sociedad partícipe.

La innovación política exige redefinir los roles de los actores bajo el paradigma de la gobernanza. El Estado debe actuar como responsable principal y subsidiario. Su responsabilidad sobre los resultados finales ante la sociedad es indelegable, incluso si la ejecución es tercerizada o privatizada. Bajo el principio de subsidiariedad activa, el Estado debe intervenir generando condiciones cuando los actores privados y ciudadanos no pueden satisfacer sus necesidades, pero abstenerse de intromisiones innecesarias cuando estos sí pueden hacerlo. En este esquema, el gobierno debe decidir la agenda y planificarla sin improvisaciones, mientras que la Administración Pública debe accionar lo decidido sin inercias.

Por su parte, la sociedad debe ser la destinataria primera y partícipe necesaria. Ha dejado de ser un receptor pasivo u “objeto de gobierno” para convertirse en un sujeto asociado que co-produce soluciones junto al Estado. A nivel de gobiernos locales, algunas cartas orgánicas de municipios comienzan a incorporar disposiciones relativas a las formas de

participación de la ciudadanía. En esa línea, una estrategia de modernización guiada por principios de calidad puede contemplar la acción de organizaciones de vecinos que aporten la visión comunitaria acerca del desempeño gubernamental en materia de políticas públicas, o en un plano más concreto, sobre la prestación de servicios públicos, por ejemplo. Para que esa visión ciudadana asegure condiciones de objetividad, los parámetros de evaluación deben estar claramente definidos. La interacción entre vecinos y poder local debe encuadrarse en un contexto lógico, ordenado y adecuadamente documentado de forma de lograr una articulación real y efectiva entre participación y acción local. Este razonamiento puede extrapolarse a otros niveles de la administración pública, cada cual relacionado con grupos de interés específico en la Sociedad.

La gobernanza implica que el gobierno deje de dirigir mediante “mando y control” unilateral para pasar a un estilo asociado e interdependiente basado en el diálogo y la colaboración público-privada-social. El protagonismo de los ciudadanos y organizaciones civiles en el diagnóstico, gestión y evaluación de políticas es vital para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas (accountability). A su vez, el principio de transparencia puede vincularse al concepto de trazabilidad (propio de los modelos de calidad), según el cual un proceso administrativo puede ser rastreado en todo su desarrollo, por medio de evidencias objetivas que permitan verificar la ejecución de cada etapa, desde el inicio hasta el final de cada trámite, cada proyecto o cada acción de gobierno. El acceso a la información pública debe ser permanente, y facilitado por medios adecuados que permitan evaluaciones confiables. La implementación de procedimientos formalizados genera los registros que actúan como evidencias objetivas para auditorías internas, o evaluaciones externas, de organizaciones ciudadanas o agencias de certificación, por ejemplo. Asimismo, la descripción documentada de procesos por medio de procedimientos permite identificar con claridad las secuencias de tareas, las interacciones funcionales entre sectores, y los métodos de trabajo aplicados. Es importante subrayar que sólo un proceso explicitado puede ser objetivamente mensurado y evaluado en cuanto a su eficacia y eficiencia, bajo parámetros de política pública. La representación gráfica mediante diagramas de flujo contribuye a una mejor comprensión de la lógica de procesos de gestión pública, que de manera creciente se aproximan a los ciudadanos. De la aplicación práctica de un procedimiento pueden surgir oportunidades de mejora propuestas por sus utilizadores o actores relacionados, y aquí vuelve a aparecer la ciudadanía en un rol activo de evaluación e innovación. Para que la lógica resulte virtuosa, las oportunidades detectadas deben traducirse en cambios efectivos, bajo la forma de nuevas versiones innovadoras de los procedimientos, contribuyendo a una dinámica sostenida de mejora institucional en la gestión pública.

Los fines supremos de las políticas públicas son alcanzar un mínimo de bienestar que garantice la igualdad de oportunidades y la libertad de divergencias. Esto se operacionaliza en dos resultados esperados: la satisfacción social (reparar carencias y necesidades prioritarias) y la aceptación ciudadana (obtener la conformidad y apoyo de los destinatarios). Para lograr estos fines, es necesaria una democracia que trascienda la legitimidad de origen (ganar elecciones competitivas) y construya una legitimidad de desempeño (resolver problemas reales).

En América Latina, se observa una brecha preocupante: mientras el apoyo a la democracia como régimen (origen) promedia el 52%, la satisfacción con su desempeño (sistema) apenas alcanza el 33%. Si los gobiernos no son receptivos (sensibles y efectivos), los ciudadanos pierden la confianza y el sistema democrático corre el riesgo de ser suplantado por formas autoritarias que prometen resultados a cambio de libertades. En un plano operacional, las democracias deben ofrecer servicios gubernamentales eficientes, demostrando que el Estado es capaz de producir bienes públicos bajo criterios de racionalidad técnica y económica. La verificación de esta hipótesis permite rebatir el discurso simplificador (y malicioso) que pretende asociar gestión pública con ineficiencia. Por otra parte, la aplicación de normas del tipo ISO 9000 no supone infiltrar la administración de gobierno con ideas provenientes del mundo de la empresa, como podrían denunciar activistas del extremo opuesto del péndulo. Una propia definición de la ISO contrarresta ese argumento, al hablar de normas basadas en el consenso. No se trata de un mero postulado, sino de una metodología de elaboración de normas a través de comités donde se encuentra representada una pluralidad de intereses.

6.  Conclusión.

La superación del “péndulo maldito” en América Latina no vendrá de la mano de la anti política, sino de la “buena política” que busca equilibrios, diálogos y consensos. La única forma de recuperar la confianza perdida es a través de una gestión que humanice la política, ponga a la persona en el centro y entienda que la unidad debe prevalecer sobre el conflicto para lograr un desarrollo democrático real.

Frente al hartazgo ciudadano, surge la tentación de la anti política. Sin embargo, como bien sostienen los autores de referencia, esto es como un remedio que “mata al enfermo”.

Aquí podemos señalar a “la política del odio”, o sea la anti política que se basa en la enemistad entre personas, sectores y partidos. En lugar de proponer soluciones, explota los conflictos y los desencuentros como un método de construcción de poder, profundizando la polarización o “grieta”. Esto hace que haya una constante destrucción de las reglas, como señala Norberto Bobbio, la democracia es esencialmente un conjunto de “reglas del juego”

para resolver conflictos sin derramamiento de sangre. La anti política tiende a despreciar estas reglas formales, lo que pone en riesgo la estabilidad del sistema mismo

La “buena política” (o política innovadora) no busca una postura de «centro» estática, sino el “justo medio” aristotélico, que en definitiva es un equilibrio dinámico, una virtud que se sitúa entre dos extremos viciosos (el exceso y el defecto). No es una equidistancia forzada, sino la integración de lo mejor de cada credo: defender las libertades ciudadanas e iniciativa privada (lo liberal) junto con el bienestar general y el Estado social (lo popular).

Aquí resulta necesario hacer hincapié en los cuatro equilibrios fundamentales que sirven de base para superar el péndulo, que se debería equilibrar a través de la implementación de políticas públicas:

1. El planeamiento técnico y la gestión política.
2. Un Estado responsable pero subsidiario (ni ausente ni omnipresente).
3. Una sociedad que es destinataria y, a la vez, partícipe necesaria.
4. Valores compartidos que fortalezcan la legitimidad democrática.

Entonces, podemos decir que la superación de la crisis actual requiere pasar de una política de enfrentamiento a una de gobernanza relacional. Como bien sostiene Graglia “dialogar no es solo charlar”, el diálogo político debe ser entendido como la búsqueda de coincidencias entre muchas diferencias. Implica que los actores sean capaces de reconocer los errores propios y los aciertos ajenos.

En este mismo sentido podemos mencionar a Luis F. Aguilar Villanueva, quien manifiesta que el gobierno hoy es un agente necesario pero insuficiente. La buena política reconoce la interdependencia y “co-produce” soluciones con la sociedad civil y el mercado, pasando del mando jerárquico a la coordinación en red. Los recursos organizacionales adquieren una relevancia determinante para sostener esa tendencia evolutiva hacia un buen gobierno, centrado en los ciudadanos. Se trata de lograr una combinación equilibrada de capital intelectual para la gestión (conocimiento condensado en métodos y procedimientos) y preparación de los agentes públicos para gestionar eficazmente las herramientas de calidad.

La verdadera innovación reside en humanizar la gestión pública, situando la dignidad de la persona humana en el centro de cada decisión. Solo mediante un modelo relacional donde el Estado asuma su rol subsidiario y la sociedad su rol partícipe, se podrá pasar de democracias vacías a democracias reales, capaces de generar el bienestar integral que nuestra región hoy, en gran medida, demanda con urgencia. Por razones de escala y de proximidad entre ciudadanos, agentes públicos y decisores políticos, los territorios se posicionan como espacios democráticos en condiciones óptimas para llevar al terreno práctico los postulados de innovación y humanización de la acción de gobierno. Lecciones que luego pueden propagarse en todos los niveles de las administraciones públicas.

Referencias Bibliográficas:

• Aguilar Villanueva, L. F. (1992). El estudio de las políticas públicas. Miguel Ángel Porrúa.
• Aguilar Villanueva, L. F. (2010). Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar. Fundación Friedrich Naumann para la Libertad.
• Bobbio, N. (1986). El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Económica.
• Deming, W.E. (1989). ―Calidad, productividad y competitividad: la salida de la crisis‖. Ed. Díaz de Santos.
• Graglia, J. E. (2025). El medio también existe: Equilibrios nuevos entre viejos extremos. Universidad Siglo 21 / Fundación ICES.
• Norma ISO 18091 – ―Sistemas de gestión de la calidad — Directrices para la aplicación de la Norma ISO 9001 en el gobierno local.